İDARE HUKUKUNDA İPTAL DAVASI
Günümüzde ortaya çıkan gelişmelere bağlı olarak hukuki ilişkilerin kapsam ve mahiyetinde de birtakım değişiklikler meydana gelmektedir. Özellikle hukuk devleti ilkesi ile sosyal devlet anlayışının giderek derinlik kazanması ve bunun neticesinde bireylerin bilinçlenmesine bağlı olarak idare ile bireyler arasında daha fazla idari uyuşmazlıkların çıkması netice vermektedir.
Bu tablo içerisinde idari karar almak suretiyle işlem tesis eden idare ile hakkında tasarrufta bulunulan bireyler arasında ortaya çıkan hukuki uyuşmazlıkların gerek niteliği gerekse de kapsamı daha karmaşık bir hal almış ve idari yargının görev alanına giren uyuşmazlıkları spesifik bir hale getirmiştir.
Bu duruma bağlı olarak “idari dava” kavramı ve içeriği giderek önemini artırmaktadır.
İdari uyuşmazlıkların giderek önemini artırması ve klasik dava nedenlerinin dışında daha farklı uyuşmazlık sebeplerinin varlık göstermeye başlaması nedeniyle idari dava türlerinden “iptal davası” hakkında kısa bilgiler verilmeye çalışılacaktır.
I) İDARİ İŞLEMLER HAKKINDA AÇILAN İPTAL DAVASI
Devlet mekanizması içerisinde yer alan kamu kurum ve kuruluşlarının görevlerini yerine getirirken birtakım kararlar alması ve uygulaması kaçınılmazdır. Alınan bu kararların bireyler üzerinde doğurdukları sonuçların ise her zaman pozitif yönde olması beklenemeyeceğinden idare ile birey arasında çeşitli uyuşmazlıklar ortaya çıkacaktır.
“İdari uyuşmazlık” şeklinde isimlendirilebilecek olan söz konusu hukuki ihtilafların çözümü için öngörülen idari dava türlerinden[1] biri olarak “iptal davası” hukuk sistemimizde yerini almıştır.
İptal davası, hukuka aykırı olduğu ileri sürülen idari işlemlerin iptali için bu işlem veya işlemlerden menfaatleri olumsuz etkilenenler tarafından idari yargı yerlerinde açılan davalardır.[2]
İptal davası hakkında çeşitli tanımlar yapılmış olmakla birlikte en genel ve geçerli tanım ise 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun ( kısaca İYUK olarak belirtilecektir) 2.maddesinde yer almaktadır.
2577 sayılı İYUK’un 2. maddesine göre iptal davası; “İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar” olarak tanımlanmıştır.
Kamu makamları ile bireyler arasındaki ilişki yoğunluğunun artmasına paralel olarak çok çeşitli idari uyuşmazlıklar ortaya çıkmaktadır. Bu uyuşmazlıkların hukuk aleminde sonuç doğurması ise bireyler hakkında tesis olunan idari işlemler ile gerçekleşmektedir.
İdari işlem, idare hukuku alanında kamu yararını gerçekleştirmek, kamu hizmetlerinin etkili ve verimli bir şekilde yürütülmesinin sağlanması amacıyla idarenin tek taraflı irade açıklamasıyla ilgililerin hukuki durumları üzerinde hüküm ve sonuç doğuran işlemlerdir.[3]
Bu nitelikteki işlemlerin özelliği gereği hukuka uygunluk karinesinden faydalanması ve icrai olması nedeniyle hemen sonuç doğurmaktadırlar ve ancak bu işlemi tesis eden idari makam tarafından geri alınması ya da idari yargı mercilerince iptal edilmesi halinde hukuk aleminden kalkmaktadır. Örneğin, bir kamu görevlisi hakkında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu uyarınca verilen disiplin cezası, ancak bu cezayı veren makam ( duruma göre itiraz edilmesi halinde üst makam ) tarafından geri alınmak suretiyle ya da açılacak bir iptal davasına konu edilmesine bağlı olarak ortadan kalkabilir. Verilen örnekten anlaşılacağı üzere hukuka aykırı olduğu ileri sürülen idari işlemler, menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacak iptal davası ile ortadan kaldırılabilirler.
II) İPTAL DAVASININ ÖZELLİKLERİ
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2.maddesine göre iptal davasının, “İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan” davalar olarak tanımlandığını yukarıda belirtmiştik. Gerek söz konusu tanım gerekse de İdare Hukuku’nun yerleşik hale gelen ilkeleri göz önüne alındığında iptal davasının temel özellikleri şöyledir;
a- Öncelikle iptal davasının, menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan bir dava türü olduğunu belirtmek gerekmektedir.
b- İptal davası sonucunda hukuka aykırı bir işlemin varlığı tespit edilirse iptal kararı verilmek suretiyle anılan işlem geçmişe yürümek suretiyle hukuk aleminden silinmektedir. Yani, dava konusu edilen işlem hiç yapılmamış gibi kabul edilecektir. Açılan dava sonucunda verilen iptal kararı sadece dava konusu edilen hukuki işlem yönünden sonuç doğurmaktadır. Bazı hallerde sanki eski halin tesisine yönelik olarak da karar verileceği düşünülmekte ise de idare mahkemeleri tarafından bu şekilde bir karar verilmemektedir. İdari yargı mercii, uyuşmazlık konusu olayda hukuka aykırı bir durumu tespit ettiğinde sadece iptal kararı vermekte ve artık dosyadan elini çekmektedir. Eski halin tesisi için artık davalı idari makam tarafından ayrıca bir işlem tesis edilmesi gerekecektir.[4]
c- İptal davasında, hukuka aykırı işlem yapması nedeniyle idari makam yargılanmaz; yapılan işlemin hukuk kurallarına uygunluğu araştırılır. Bu özelliği nedeniyle, iptal davalarının objektif davalar olduğu söylenebilir. [5]
d- İptal davalarında “resen araştırma ilkesi” geçerlidir. Yani, yargılamanın idaresi taraflara değil mahkemeye aittir. Mahkeme, uyuşmazlığın çözümünde tarafların getirdikleri belge ve bilgilerle bağlı değildir. Tarafların getirdiği bilgi ve belgelerle yetinmeyip bizzat kendisi herhangi bir istek olmaksızın araştırma yapabilir.[6] Örneğin, imar hukukundan kaynaklanan bir uyuşmazlıkta taraflarca keşif ve bilirkişi incelemesi yapılması talebinde bulunulmamış olsa bile görülen lüzum üzerine mahkeme kendiliğinden bilirkişi incelemesi yapılmasına karar verebilir. İptal davalarının bu özelliği, davanın tarafları açısından büyük bir kolaylık sağladığı gibi T.C Anayasası ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi hükümlerinde yer alan Hak Arama Hürriyeti(Adil Yargılanma Hakkı) ilkesinin hayata geçirilmesinde büyük fayda sağlamaktadır.
e- İptal davasının sonuçlarından sadece davanın tarafları değil menfaati ihlal edilen herkesin yararlanması mümkündür.
III) İPTAL DAVA AÇILMASI ŞARTLARI
Medeni usul hukukuna ait bir kavram ve kurum olan “dava şartları”nın konuluş maksadı, davanın esası hakkında incelemeye geçebilmek için gerekli bütün şartları ve bunların incelenmesine ilişkin yöntemi tespit etmek; böylece davaların daha çabuk, pratik ve ekonomik bir şekilde sonuçlanmasını sağlamaktır.
Mahkemenin, davanın esası hakkında yargılama yapabilmesi için varlığı veya yokluğu gerekli olan hallere dava şartları denir. [7]
Adli yargı mercilerinde görülecek uyuşmazlıklar için bazı koşulların varlığı gerektiği gibi idari yargı mercilerinde bakılacak uyuşmazlıklar için de kendi özgü dava şartlarının bulunması gerekmektedir. Bu amaçla 2577 sayılı İYUK’un 14.maddesinde genel olarak idari davalara ilişkin dava şartlarına yer verilmiş olup açılan davalarda ilk olarak söz konusu koşullar yönünden bir inceleme yapılmaktadır ki yapılan bu değerlendirmeye “ilk inceleme” adı verilmektedir. Dava şartları kavramını içermekle beraber ondan farklı bir kurum olan ilk inceleme kurumunun idari yargılama hukukuna özgü olduğu söylenebilir. [8]
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 14.maddesinde, idari yargı mercilerinde açılacak davalara ait dilekçelerin; a) Görev ve yetki, b) İdari merci tecavüzü, c) Ehliyet, d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, e) Süre aşımı, f) Husumet, g) 3 ve 5 inci maddelere uygun olup olmadıkları, yönlerinden sırasıyla inceleneceği kurala bağlanmıştır. İptal davası için gerekli olan usul şartlarına ilişkin hükümler esasen detaylı inceleme ve araştırma konusu yapılmakta ise de bu yazıda kısaca yer verilecektir.
A) İptal Davalarında Görev ve Yetki Konusu
İdari bir makam tarafından tesis edilen işlemlere karşı açılacak iptal davalarında öncelikli olarak idari yargı mercilerinin görev alanına giren bir uyuşmazlığın bulunup bulunmadığına yönelik inceleme yapılmaktadır. Genel olarak söylemek gerekirse, dava konusu edilen uyuşmazlığın öncelikle idari yargı düzeninin görev alanına dahil olması gerekmektedir. Aksi takdirde, bu şekilde açılan davaların idari yargı mercilerinde görülmesi mümkün değildir. Bazı hallerde ise bir idari uyuşmazlığı konu edinen davalar özel kanunlarla idari yargı mercilerinin “görev alanı”[9] dışında bırakılmıştır.
Açıldığı idari yargı yerinin görevine girmeyen ya da görevine girmekle birlikte yetkisinde olmayan dava hakkında yapılacak işlemler ve verilecek kararlar 2577 sayılı İYUK’un 15.maddesinin 1/a bendinde gösterilmiştir.
– Anılan düzenlemeye göre açılan bir davanın adli yargının görev alanına girdiğinin tespit edilmesi halinde görevli yargı belirtilerek davanın reddine karar verilmektedir.
– İdari yargının görevli olduğu konularda ise görevli veya yetkili olmayan mahkemeye açılan dava, görev veya yetki yönünden reddedilerek dava dosyasının görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine karar verilecektir.
Burada dikkat edilmesi gereken husus şudur;
– Birinci durumda, yani, adli yargı yerlerinin görev alanına giren bir dava açılması halinde idari yargı mercileri sadece görev yönünden davanın reddine karar vermekte ancak, dosyayı görevli yargı merciine göndermemektedir.
– İkinci durumda ise, idari yargı sisteminde görülmesi gereken ancak, başka bir idari yargı yerinin görevine giren dava açılması halinde yine görev yönünden dava reddedilecek fakat dava dosyası görevli olan idari yargı yerine gönderilecektir.
B) İptal Davalarında İdari Merci Tecavüzü
İptal davası bakımından dava açılmadan önce, kural olarak, idari başvuru yollarının tüketilmesi mecburiyeti bulunmamaktadır. Ancak kanun koyucu, kimi hallerde idari yargıda dava açılmadan önce idari başvurunun yapılmasını zorunlu kıldığından, bu başvuruyla ilgili uyuşmazlığın idari yargıya taşınması halinde, idari merci tecavüzü devreye girmektedir. Bu şekilde zorunlu idari başvuru, idari işlemi yapan idareye olabileceği gibi, işlemi yapan iradenin üstü makama veya kanunda gösterilen bir diğer idari makama yapılmaktadır. [10] Söz konusu başvurunun yapılmadan dava açılması halinde ise 2577 sayılı İYUK’un 15. maddesinin 1/e. bendine göre dilekçelerin görevli idari merciine tevdiine karar verileceği düzenlenmiştir.
Yukarıda belirtildiği üzere ilgili mevzuatında öngörülen durumlar saklı kalmak kaydıyla bir idari işleme karşı açılacak iptal davasında idari başvuru yolu zorunlu değildir. Ancak, idari dava türlerinden olan tam yargı davası açılması durumunda ise 2577 sayılı İYUK’un 13.maddesine göre ön başvuru yapılması zorunlu bulunmaktadır.
C) İptal Davası Açılmasında Ehliyet (Menfaat) Şartları
İdari yargıda iptal davası açılabilmesi için davacının taraf ve dava ehliyetine sahip olması gerekmektedir. Aksi takdirde, davacının taraf olma veya dava açma ehliyetine sahip olmaması durumunda 2577 sayılı İYUK’un 15/1-b bendi uyarınca davanın ehliyet yönünden reddine karar verilecektir.[11]
İptal davası açılması için ilgilisinin genel dava ehliyetine sahip olması yeterli değildir. Ayrıca, idari işlemin ilgilisinin menfaatini ihlal ediyor olması; başka bir anlatımla, davacının iptalini istediği işlemin hukuk düzeninde kısmen veya tamamen kaldırılmasını istemekte bir menfaatinin bulunması gerekmektedir. [12]
Subjektif ehliyet olarak da adlandırılan bu durumun tespiti için uyuşmazlık konusu olayın konusu ve özellikleri dikkate alınarak ayrı ayrı değerlendirme yapılmaktadır. Ancak, yerleşik hale gelen yargı kararlarına bakıldığında menfaat ihlalinin tespiti için “meşru, kişisel ve güncel” şeklindeki üç koşulun gerçekleşmesi gerektiği görüşünün benimsendiğini görmekteyiz. [13]
İptal davası açılması sırasında ehliyet şartının varlığı konusunda uygulamada en çok karşılaşılan sorun menfaat gruplarının ya da sivil toplum kuruluşlarının dava açma konusunda yetkili olup olmadıkları hususunda ortaya çıkmaktadır. Bu gibi durumlarda menfaat ihlalinin bulunup bulunmadığı dolayısıyla, dava açma ehliyetinin varlığının tespiti için yargı yerlerince uyuşmazlık konusu olaya münhasır olarak değerlendirme yapılmaktadır.
Uygulamada en sık karşılaşılan problemlerden birisi de menfaat gruplarının dava açma ehliyetine sahip olup olmadığı noktasında ortaya çıkmaktadır. Her ne kadar dava açma ehliyeti noktasında menfaat ihlali bulunup bulunmadığının uyuşmazlık konusu olaya özgü olarak değerlendirilmesi gerekmekte ise de genel anlamıyla menfaat gruplarının kendi tüzel kişilikleriyle ilgili faaliyetleri ile ilgili iş ve eylemelerden kaynaklanan sebeplerle davacı olabilecekleri kabul edilmektedir. Örneğin; derneklerin yargı mercileri önünde dava açabilmeleri, tüzüklerinde “üyelerinin haklarını korumak için dava açabileceklerine” ya da “üyelerinin hak ve menfaatlerini koruma” ifadelerinden birinin yer almasına bağlıdır.[14]
Vatandaşlık bilincinin giderek artması ve bu bağlamda hak arama hürriyetinin giderek daha bir anlam kazanmasına bağlı olarak gerek ilk derece yargı yerleri gerekse de yüksek mahkemeler tarafından menfaat ihlali kavramının daha geniş bir şekilde yorumlandığını belirtmek isteriz.
D) İptal Davasına Konu Olabilecek Bir İşlemin Varlığı
İptal davasının konusunu, idari işlemlerin oluşturduğunu yukarıda belirtmiştik. Dava konusu edilecek idari bir işlemin belli özelliklere sahip olması gerekmektedir. Zira, idarenin tesis ettiği her işlemin, idari işlem niteliğine sahip olduğu söylenemeyeceğinden öncelikle iptal davasına konu olabilecek idari bir işlem olup olmadığının tespit edilmesi gerekmekte olup bunun için de belli özellikler yönünden bir değerlendirme yapılmalıdır.
İdari davaya konu olabilecek idari işlemler, idare tarafından bir kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, kamu gücü kullanılarak tek yanlı olarak tesis edilen ilgililerin hukukunu etkileyen kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemlerdir.[15]
İdari işlemlerin, tek yanlılık, icrailik, hukuka uygunluk karinesinden faydalanma ve yargısal denetime tabi olma gibi özellikleri bulunmaktadır.[16] Sayılan bu özelliklere sahip olmayan bir işlemin idari niteliği bulunmayacağından anılan şekildeki işlemlere karşı dava açılması halinde 2577 sayılı İYUK’un 15 maddesinin 1/b bendine göre davanın reddine karar verilecektir.
Genel olarak söylemek gerekirse, idarenin yol gösterici işlemleri, belli konu veya sorunlara ilişkin düşünce, niyet ve tasarılarını açıklayıcı nitelikteki işlemleri ya da hazırlık işlemleri, özelgeler, müfettiş raporları tek başına iptal davasına konu olamazlar.[17]
Uygulamada karşımıza çıkan diğer bir konuda ilgilisine bilgi vermeye, yol göstermeye yönelik, daha sonra yapılacak nihai işlem ve uygulamaları anlatan işlemlerin dava konusu edilip edilmeyeceğine ilişkin bulunmaktadır. Örneğin; taşınmaz üzerindeki yapıda ruhsat ve eki projeye aykırı imalat yapıldığından bahisle, ruhsat ve projeye aykırı imalatın bir ay içinde kaldırılması veya ruhsata bağlanması, aksi takdirde 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 32. ve 42. maddeleri uyarınca yasal işlem yapılacağına dair işlemin doğurduğu hukuki ve fiili sonuçlar dikkate alındığında tek başına hukuk düzeninde sonuç doğurabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem niteliğinde olduğu kabul edilmektedir. [18]
E) Süre Aşımı
Genel olarak, süre koşulu bütün yargı mercilerince dikkate alınan bir konudur. İdari yargı düzeninde ise süreler kamu düzeni ile ilgili olup hak düşürücü nitelikte bulunmaktadır. Bu nedenle, taraflar ileri sürmesi bile dava açılması için gereken sürenin aşılıp aşılmadığı konusu ilgili yargı merci tarafından resen dikkate alınmakta ve incelenmektedir. Nitekim, 2577 sayılı İYUK’un 14.maddesinin 3/e bendine göre davada süre aşımı bulunup bulunmadığı yönünden ilk inceleme esnasında gerekli değerlendirme yapılacak ve süre aşımı bulunmadığına kanaat getirilirse davanın esasına geçilecektir.
Bilindiği üzere 2577 sayılı İYUK’un 7/1.maddesine göre dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay’da ve idare mahkemelerinde 60 ve vergi mahkemelerinde 30 gün olarak belirlenmiştir. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi ise ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacaktır.
2577 sayılı İYUK’un 7.maddenin 2/a bendine göre dava açma süresi, idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden itibaren başlamaktadır. Bir örnek vermek gerekirse, kamu görevlisi hakkında verilen disiplin cezasının 01 Şubat 2020 tarihinde tebliğ edildiğini varsayarsak, 02 Şubat 2020 tarihinden itibaren dava açma süre başlayacak ve 60 günlük genel dava açma süresi içerisinde yani, en son 1 Nisan 2020 tarihinde sona erecektir. Bu tarihten sonra açılan bir iptal davasında süre aşımı bulunduğu için dava reddedilecektir.
İdari dava açma süresinin geçirilmesi halinde idari işlem, hukuka uygunluk karinesinden ve bu karinenin sağladığı yargısal dokunulmazlıktan yararlanacaktır. [19] Bu nedenle, uygulayıcılar açısından dava açma sürelerinin doğru bir şekilde hesaplanması büyük önem arz etmektedir.
İdari yargı sistemine özgü bir konu olan ve 2577 sayılı İYUK’un 10 maddesi (idari makamların sükutu) ile 11 maddesi (üst makamlara başvurma) hükümlerinde yer alan düzenlemelerin ayrıca incelenmesi gerekmektedir. Zira, uygulayıcılar açısından oldukça karmaşık olan söz konusu düzenlemeler, mahkemeler tarafından da zaman zaman farklı şekilde yorumlanmakta ve konuyla ilgili olarak tam bir içtihat birliği bulunmaması nedeniyle de hak kayıplarına sebebiyet vermektedir.
Öte yandan, uygulayıcılar açısından, önce idareye başvuru yapılması ve söz konusu başvurunun reddedilmesi sonrasında dava açılması gerektiği şeklinde yaygın bir kanı bulunmakta ise de bu durumun mutlak doğruluğundan bahsedilemez. Zira, İYUK 10.madde ile 11 madde kapsamında yapılabilecek olan başvurular esasen ihtiyari başvuru yolunu düzenlemektedir. Yani, zorunlu itiraz başvurusu niteliği bulunmadığı için bu hususta yapılacak değerlendirme neticesinde hareket edilmesi gerekir. [20]
a) 2577 sayılı İYUK 10 md Kapsamında Dava Açma Süresi
İYUK 10 madde[21] içerisinde yer alan idari başvuru şekli, idarenin bir işlem tesis etmesi veya idari bir eylemde bulunması amacıyla yapılmaktadır. Burada dikkat edilmesi gereken husus şudur; ortada herhangi bir idari işlem bulunmamakta olup idari davaya konu olabilecek bir işlemin tesis edilmesi amacıyla başvuru yapılmaktadır.
Örneğin; belli bir alanda imar planı değişikliği yapılması amacıyla belediye başkanlığına yapılacak plan tadilat başvuruları bu kapsamda olup dava açma süresinin hesaplanmasında İYUK 10.maddesine göre değerlendirme yapılacaktır. Nitekim, bu konuyla alakalı bir uyuşmazlıkta, plan tadilatı talebiyle 2577 sayılı Yasanın 10.maddesi kapsamında her zaman başvuru yapılabileceği ve dava açma süresinin bu başvuruya verilen cevaptan itibaren başlayacağı belirtilmiş olup bu yöndeki kararlar yerleşik içtihat haline gelmiştir. [22]
İdari bir işlem tesis ettirilmesi amacıyla yapılan başvurular sonrasında verilen cevaba göre ( 60 günlük süre içerisinde ) dava açılması gerekmektedir. Başvuru yapılması sonrasında 60 gün içinde bir cevap verilmezse söz konusu talep zımnen reddedilmiş[23] sayılır ve ilgilisi tarafından 60 günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde dava açılabilir. 60 günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgilisi bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez.
b) 2577 sayılı İYUK 11 md Kapsamında Dava Açma Süresi
İlgililerin haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem yapılması amacıyla İYUK 10.madde kapsamında başvuru yapabileceğini ve söz konusu maddeye göre yapılacak başvurularda ortada bir işlemin bulunmadığını yukarıda belirtmiştik. Peki, ilgilisi hakkında tesis edilmiş bir idari işlem var ise bu durumda ne yapılacaktır?
İşte bu noktada yapılması gereken ise İYUK 11.madde kapsamında bir başvuru yapılarak ilgilisi hakkında tesis edilen işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesinin talep edilmesidir. Görüleceği üzere, ikinci durumda yani; İYUK 11 maddeye göre yapılacak başvurularda, ilgilisi hakkında tesis edilmiş idari bir işlem bulunmakta olup ilgilisinin hakkını ihlal eden bu işlemin geri alınması, kaldırılması veya değiştirilmesi için başvuru yapılmaktadır.
İYUK 11.madde kapsamında yapılacak başvuruların idari dava açma süresi içerisinde ( 60 günlük dava açma süresi içerisinde ) yapılması gerekmektedir. Bu başvuru işleyen dava açma süresini kesecek olup verilen cevaba göre kalan dava açma süresi içerisinde dava açılması gerekir. Burada dikkate sunulması gereken bir husus bulunmaktadır. İYUK 11. madde başvurusu sonrası zımni ret oluşumundan sonra dava açmayan ancak daha sonra idarece verilen başvurunun reddine dair cevaba göre dava açan kişilerin davaları süre aşımı sebebiyle reddedilmektedir. Ancak, söz konusu içtihadın aksi yönünde kararların da bulunduğunu belirtmek isteriz. Bu yöndeki karara göre zimni ret süresi sonundan itibaren başlayan dava açma süresi geçtikten sonra idareden gelen açık cevap üzerine süresi içinde dava açılabilecek olup, Anayasanın 125. maddesinin üçüncü fıkrası gereği bu duruma herhangi bir yasal engel bulunmamaktadır.[24]
F) İPTAL DAVALARINDA HUSUMET (DAVALI)
Hukuk dilinde, kendilerine dava (husumet) yöneltilen kişi veya kişilere davalı (hasım) denilmektedir.[25] İdari davalarda ise davalı yani, hasım konumuna alınacaklar İdare Hukuku’nun kendine özgü ilke ve esasları ile yerleşik yargı kararlarına göre belirlenmektedir. Bir idari işlemin iptal edilmesi amacıyla açılan iptal davalarında, husumet, dava konusu idari işlemi yapan idareye yöneltilmektedir.[26]
Bilindiği üzere, idari işlemlerin bir tarafında hakkında işlem tesis edilen bulunmakta iken diğer tarafından ise bu işlemi tesis eden idari makam yani; genel manasıyla “idare” bulunmaktadır. İdari işlemin dava konusu edilmesi halinde ise doğal olarak davacı sıfatıyla hakkında işlem tesis edilen gerçek/tüzel kişi; davalı sıfatıyla da bu işlemi tesis eden idari makam bulunacaktır. Buradan hareketle, iptal davasının davalısı, kural olarak dava konusu yapılan idari işlemi tesis eden idari merci veya makamdır. [27]
İptal davalarında, gerçek kişiler hasım olarak gösterilemezler. Açılacak bir iptal davasında hasım mevkiine alınacak idari makam tespit edilirken kamu gücünü kullanarak işlemi tesis eden nihai makamın dikkate alınması gerekmektedir. Davalı olarak gösterilecek idari makamın yanlış gösterilmesi durumunda ise 2577 sayılı İYUK’un 15.maddesinin 1/c bendine[28] göre gerçek hasım ilgili mahkeme tarafından resen belirlenecektir. Hatta, hasım mevkiine alınması gereken idare hiç gösterilmese bile mahkeme tarafından doğru hasım belirlenerek dava süreci kendiliğinden yürütülecektir.
G) DAVA DİLEKÇELERİNİN 3 VE 5.MADDELERE UYGUNLUĞU
İdari davaların açılması için gerekli olan dilekçelerin ne şekilde düzenleneceği 2577 sayılı İYUK’un 3 ve 5 maddelerinde kurala bağlanmış bulunmaktadır.
2577 sayılı İYUK’un 3.maddesi hükmüne göre;
- İdari davalar, Danıştay, idare mahkemesi ve vergi mahkemesi başkanlıklarına hitaben yazılmış imzalı dilekçelerle açılır.
- Dilekçelerde; a) Tarafların ve varsa vekillerinin veya temsilcilerinin ad ve soyadları veya unvanları ve adresleri ile gerçek kişilere ait Türkiye Cumhuriyeti kimlik numarası,(1) b) Davanın konu ve sebepleri ile dayandığı deliller, c) Davaya konu olan idari işlemin yazılı bildirim tarihi, d) Vergi, resim, harç, benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezalarına ilişkin davalarla tam yargı davalarında uyuşmazlık konusu miktar, e) Vergi davalarında davanın ilgili bulunduğu verginin veya vergi cezasının nevi ve yılı, tebliğ edilen ihbarnamenin tarihi ve numarası ve varsa mükellef hesap numarası, gösterilir.
- Dava konusu kararın ve belgelerin asılları veya örnekleri dava dilekçesine eklenir. Dilekçeler ile bunlara ekli evrakın örnekleri karşı taraf sayısından bir fazla olur.
Açılacak idari davalara ait dilekçelerin şekil şartları ve buna göre dilekçelerde bulunması gereken özellikler bazı şekil şartlarına bağlanmıştır. Bu şartlardan herhangi birinin bulunmaması halinde ise 2577 sayılı İYUK’un 15 maddesinin 1/d bendine göre dava dilekçesinin reddine karar verilecektir. Bu durumda, dilekçenin reddi kararı kendisine tebliğ olunan ilgilisi tarafından 30 gün içinde eksikliği tamamlanmış yeni bir dilekçe ile dava açılması gerekir.
Burada önemle vurgulamak istediğimiz önemli olan husus, aynı yanlışlıkların yapılması halinde artık davanın reddedileceği ve dosyadan el çekileceğidir. Bu nedenle, iptal davası açılmadan önce dilekçede bulunması gereken şekil şartlarının eksiksiz bir biçimde tamamlanması büyük önem arz etmektedir. Örneğin, dava dilekçelerinin mutlaka davacı tarafından imzalanmış olması, kimlik ve adres bilgilerinin eksiksiz biçimde yazılması, dava konusu işlemin tebliğ tarihi belirtilerek bir örneğinin mutlaka dilekçeye eklenmesi[29], eğer avukat vasıtasıyla dava açılıyor ise vekaletnamenin sunulması, dava konusu edilen idari işlemin tarih ve sayısının doğru olarak belirtilmesi gerekmektedir.
2577 sayılı İYUK’un 5.maddesi hükmüne göre;
- Her idari işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılır. Ancak, aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık yada sebep-sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçe ile de dava açılabilir.
- Birden fazla şahsın müşterek dilekçe ile dava açabilmesi için davacıların hak veya menfaatlerinde iştirak bulunması ve davaya yol açan maddi olay veya hukuki sebeplerin aynı olması gerekir.
Normal şartlarda, birden fazla idari işlem bulunmakta ise her birine karşı ayrı ayrı dilekçeler ile dava açılması gerekecektir. Ancak, İYUK 5.madde ile bu konuya bir kolaylık getirilerek aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçe ile de dava açılabileceği düzenlenmiştir. Aynı şekilde, aynı maddi olaydan dolayı menfaati ihlal edilen birden fazla kişi tarafından tek dilekçe ile dava açılması mümkündür. Bu şekilde dava açılabilmesinin temel koşulu ise aynı işleme karşı dava açılması olacaktır. Örneğin; aynı yerde oturan kişiler tarafından sözkonusu yere ilişkin imar planlarına karşı beraberce dava açılabilir.
IV) İPTAL DAVASININ SONUÇLARI
İptal davasının sonuçlarını açıklayabilmek için iptal davasının genel özelliklerinin dikkate alınması faydalı olacaktır. Bilindiği üzere, iptal davalarında esas olarak idari işlemler dava konusu yapılmakta ve hukuka aykırılığı saptanan idari işlemler hakkında iptal kararı verilmektedir. Böylece, uyuşmazlığa konu edilen işlem geçmişe yürümek suretiyle hukuk aleminden silinmektedir. Bu süreçten sonra artık davalı idare tarafından mahkeme kararının mutlak suretle yerine getirilmesi gerekecektir. Diğer bir deyişle, iptal kararları, yönetsel işlemin hukuka aykırı olduğunu belirtir ve bu niteliği nedeniyle geriye yürür. İdarenin iptal kararını yerine getirmek ya da getirmemek yolunda herhangi bir seçim hakkı yoktur.[30] Nitekim, 2577 sayılı İYUK’un 28.maddesinde bu yönde bir düzenleme bulunmaktadır.[31]
Peki, yargı mercilerince verilen iptal kararı olmasına rağmen davalı idare tarafından hiçbir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise bu durumda ne olacaktır? Uygulamada sıkça karşılaşılan bu durumun önüne geçmek amacıyla 2577 sayılı İYUK’un 28.maddesinin 3.fıkrasında şu şekilde düzenleme yapılmıştır; “Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemeleri kararlarına göre işlem tesis edilmeyen veya eylemde bulunulmayan hallerde idare aleyhine Danıştay ve ilgili idari mahkemede maddi ve manevi tazminat davası açılabilir”.
Öte yandan, iptal kararlarının sonuçlarından sadece ilgili davanın tarafları değil bu karardan dolayı menfaatleri etkilenecek olan herkes yararlanabilecektir. Tabi bu durumun ortaya çıkabilmesi için dava konusu edilen idari işlemin niteliği itibariyle genel bir işlem olması yani, belli bir kişiye özgü nitelikte bulunmaması gerekecektir.
V) SONUÇ
Hukuk devleti anlayışının giderek önem kazanması ve sosyal devlet anlayışının gelişmesine bağlı olarak idari makamlar ile idare edilenler arasındaki ilişkilerin nitelik ve niceliği artış göstermektedir. Bu farklılaşma içerisinde doğal olarak bir takım idari uyuşmazlıklar ortaya çıkmakta ve buna bağlı olarak da idari yargı mercilerine yapılan başvuru sayısında ciddi bir artış görülmektedir.
İdari uyuşmazlıkların artması ve toplum içerisinde hak arama hürriyeti bilincinin gelişmesine bağlı olarak idari dava türleri arasında yer alan iptal davalarının önemi de artmaktadır.
Her geçen gün önemini artırmasına rağmen iptal davalarına ilişkin usul ve esaslarda birtakım bilgi eksikliği bulunmakta ve bu nedenle de hak kayıpları yaşanmaktadır. Bu yazımızda iptal davasına konu olabilecek işlemlerin neler olduğu hususunda temel bilgilere yer verilerek koşulları ve sonuçları hakkında bilgilendirme yapılmıştır.
Temel olarak, iptal davasının konusunu idari makamlarca tesis edilen idari işlemlerin oluşturduğu söylenebilirse de her işlemin idari işlem niteliğini taşımadığı açıktır. Bu nedenle, açılacak bir dava öncesinde davanın konusunun net olarak belirlenmesi ve idari özelliğinin bulunması durumunda iptal davası yoluna başvurulması gerekmektedir. Ayrıca, 2577 sayılı İYUK’un 14.maddesinde sayılan ve idari dava şartları olarak isimlendirilebilecek kuralların bulunup bulunmadığına dair dikkatli bir değerlendirme yapılması önem arz etmektedir.
İdari yargı hukukunun kendine has kurallarının bulunması ve diğer yargı düzenleri ile karşılaştırıldığında özel ve teknik bir mahkeme olduğu hususu dikkate alındığında açılacak davalar için bu konuda ehil ve uzmanlığı olan bir avukat vasıtasıyla dava açılması yararlı olacaktır.
Zafer AYDIN*
___________________________________________________________________________________________________________
* Yazar – İdare Hukukçusu
[1] 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2.maddesine göre idari dava türleri şunlardır; a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar.
[2] YILDIRIM Ramazan, İdare Hukuku Kavramları Sözlüğü, , s.276
[3] ATAY Ethem, İdare Hukuku, s. 424
[4] 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28.maddesine göre Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.
[5] CANDAN Turgut, Açıklamalı İdari Yargılama Usulü Kanunu, , s. 60
[6] CANDAN, s. 55
[7] KURU Baki, Hukuk Muhakemeleri Usulü, C. II, s. 1343-1344
[8] IŞIKLAR Celal, İdari Yargılamada İlk İncelemenin Sıra, Düzen Ve Usulü, TAAD, S. 6, s. 7
[9] Görev deyimi, hukuk dilinde bir davaya hangi yargı yerinde bakılacağını anlatmak üzere kullanılmaktadır. (GÖZÜBÜYÜK Şeref, Yönetsel Yargı, s. 72)
[10] KAĞITÇIOĞLU Mutlu, İdari İşlem Teorisi Çerçevesinde İdari Merci Tecavüzü Kavramının Değerlendirilmesi, , TAAD, S.30, s. 239
[11] ODYAKMAZ Zehra/KAYMAK Ümit/ERCAN İsmail , İdari Yargı, s. 96
[12] CANDAN, s. 102
[13] İptal davasının sübjektif ehliyet koşulu olan “menfaat ihlali” doktrin ve içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. (Danıştay 6. Dairesi, E:2011/9148 K:2012/1541)
[14] Danıştay 8. Dairesi, E:2011/7144 K:2013/6893
[15] Danıştay 8. Dairesi, E:2011/7786 K:2013/7707
[16] GÜNDAY Metin, İdare Hukuku, s. 123
[17] ODYAKMAZ/KAYMAK/ERCAN, s. 93
[18] Danıştay İdari Dava Dairesi Kurulu, E:2014/5225 K:2016/3152
[19] CANDAN, s. 566
[20] Zorunlu itiraz başvurusu, idari davaya konu olabilecek bir işlem tesis edilen ilgili tarafından, mevzuat uyarınca zorunlu olarak yapılması gereken idari başvuru yollarının olması halidir. Zorunlu itiraz başvurusuna verilebilecek klasik örnek 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 54. maddesinde düzenlenen şikayet ve itirazen şikayet başvurusudur.
[21] 1. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler. 2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı,isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler.
[22] Danıştay 6. Dairesi, E:2011/7810 K:2013/1078
[23] İdari Yargılama Usulü Kanuna göre idarenin, kendisine yapılan başvurular üzerine 60 gün içinde herhangi bir cevap vermeyerek sessiz kalması halinde söz konusu talep reddedilmiş sayılacaktır.
[24] Danıştay 6. Dairesi, E:2013/673 K:2015/1617
[25] Candan, s. 567
[26] BURTAN Burak Çağlar, İdari Yargıda Ehliyet ve Husumet(Doktora Tezi), s. 121
[27] ODYAKMAZ/KAYMAK/ERCAN, s. 104
[28] …. davanın hasım gösterilmeden veya yanlış hasım gösterilerek açılması halinde, dava dilekçesinin tespit edilecek gerçek hasma tebliğine karar verilir.
[29] İdari işlemin dilekçeye eklenmesi sayesinde, davada süre aşımı bulunup bulunmadığı ve davanın doğru hasım ile açılıp açılmadığı daha kolay biçimde değerlendirilecektir.
[30] ERDOĞDU Ahmet, Yönetsel Yargı Kararlarının Yerine Getirilmesi, Danıştay Dergisi, S: 1, s. 13
[31] Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.
